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靠什么激發鄉村發展活力和動力?在增量改革中聚集鄉村人氣

2018-12-12 15:21:21
靠什么激发乡村发展活力和动力?在增量改革中聚集乡村人气 龚维斌 经过多年的努力,新农村建设取得了一定的成绩,但是,相比于快速推进的城镇化,城乡发展的不平衡问题依然十分突出。大量的农村人口特别是青壮年劳动力、企业和资金纷纷向城镇集中,农村地区特别是广大中西部农村地区出现了村庄空心化和人口老龄化现象,不少地方的农村出现了衰败现象。 以习近平同志为核心的党中央敏锐深刻地洞察到城乡发展不平衡问题及其根源,准确把握城乡发展规律,提出实施乡村振兴战略。乡村振兴首先要阻止和扭转村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化加剧的趋势,需要围绕涉及户籍制度的农村土地、公共服务、集体经济组织形式、社会参与等进行制度创新,聚集乡村人气,增加乡村发展活力和动力。长期以来,户籍制度改革的目的是顺应城镇化发展趋势,保障农村向城市转移人口的权益,涉及城乡两边的权益保障问题,一是农村转移人口的耕地承包权和宅基地资格权以及集体经济组织成员资格,二是进城后享受基本公共服务的平等权益。实施乡村振兴战略,一方面要继续坚持城镇化的户籍制度改革方向,加快实现基本公共服务常住人口全覆盖,让符合条件的农业转移人口在城市落户安居;另一方面,要创新户籍制度,增强农村对青壮年的吸引力,使他们愿意留在家乡建设家乡,引入新乡贤参与家乡建设和治理,吸纳并平等对待外来人口,构建多方参与的社会治理格局,促进家庭团结和睦。重点要解决好以下四个问题。 一是进一步完善农村土地制度。与农民个人和家庭直接相关的是承包地和宅基地。在坚持农村土地集体所有的前提下,中央决定农村土地第二轮承包到期后再延长30年,创造性地提出所有权、承包权、经营权“三权分置”,为农民流动和土地规模化经营提供保障;同时,鼓励探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,盘活农村闲置宅基地和闲置农房,为农民增收创造条件。本村户籍是农民拥有这些土地权益的资格和保证,换句话说,农民土地权益是与本村户籍捆绑在一起的。但是,农村土地流转政策许可的范围很小,市场化程度较低、升值空间有限。农民承包土地还缺少退出制度。国家正在开展扩大农村土地流转范围和承包地如何退出两项试点工作。在增量改革中,应该探索出与户籍分离、既有利于城镇化又有利于乡村振兴的土地制度。 二是充分挖掘家庭功能。家庭在社會建設和社會治理方面具有重要的支撐作用。中國人家庭觀念強,很多個人決策似乎是個人選擇,實際是基于家庭整體利益考量后作出的。例如,社會學研究表明,農民工的流動意愿并非個人的,而是家庭的,而且隨著年齡和生命歷程不斷變化,具有鮮明的代際特征。農民外出、流動、回鄉的意愿是個復雜的家庭決策系統,誰外出、誰留守、誰陪讀等是一個家庭復雜的結構分工。隨著年齡的增長,農民工群體在行業間、城市間流動,不斷地返鄉外出、越來越頻繁地返鄉,與他們在各自家庭中所擔當的分工、扮演的角色有極為密切的關系。戶籍制度與權益分配有較強的關聯性,在維護家庭團結和發揮家庭功能上具有調節作用。現在很多社會政策賦予的個人權益也是以家庭為單位的,例如,扶貧、社會救助、兒童和老人福利、社會保險等,以后個人所得稅也應該以家庭為單位。居民身份證、居住證是以個人為單位的權益憑證,不能代替戶籍功能。因此,鄉村振興過程中要改革完善戶籍制度,用好鄉土資源,促進個人的家庭歸屬感和認同感,充分發揮家庭教育、家庭保障等多方面功能,強化社會治理的基礎,促進鄉風文明、社會和諧。 三是擴大村莊開放性。農村土地集體所有、村級集體經濟組織強化的村莊共同體性質,決定著農村人口的戶籍首先具有“村籍”的性質。“村籍”很大程度不是正式的法律文本所規定的,而是村莊傳統和村規民約所決定的,有時與正式法律有抵觸,但是,實踐中,國家法律往往要讓位和服從村莊的“土政策”。“村籍”具有很強的封閉性和排他性,村莊經濟越發達其封閉性和排他性越強,“村籍”的含金量越高。外來人口很難成為村莊共同體中的一員,既無法享受集體經濟成員資格,分享集體經濟收益,也不能很好地平等享受村莊基本公共服務、參與村莊公共事務管理。即使是入贅的上門女婿和已婚的本村女孩有時也很難取得“村籍”。現在大多數農村大學生不愿意遷移戶口,是因為雖然國家規定農村大學生讀書期間戶籍可以遷出,也可以不遷出,畢業后允許把遷出的戶籍再遷回本村,但是,一些地方大學生一旦把戶口遷出,畢業后就很難再遷回村莊,因為村民不接受。因此,在鄉村振興過程中,要探索新的戶籍制度,既保護好村莊原住民利益,也維護好外村和外地人員的權益,讓他們共享村莊發展成果,同時,村莊在開放合作共享中進一步發展,增進全體人員的福祉。 四是創新基層社會治理。鄉村振興過程中,有一些村莊要消亡,有一些村莊要撤并,有一些村莊要改造提升,還有一些村莊要移民搬遷。戶籍制度改革要與村莊形態演變、鄉村文明和鄉村治理相適應,妥善處理好村莊變動過程中的利益關系,解決好征地拆遷、移民搬遷中的利益矛盾;淡化戶籍特別是“村籍”身份,促進不同村莊村民之間以及外地人員與本地人員的社會融合;用好信息技術手段,創新基層社會治理組織形式和平臺,擴大多方面人員的參與,促進自治、法治、德治相結合。 戶籍制度是長期歷史形成的,其調整改革也需要一個較長的歷史過程,需要足夠的歷史耐心。但是,應該從現在起準確把握城鄉現代化發展的大勢,遵循戶籍制度改革發展的規律,未雨綢繆多做一些有利于長遠的事情,為今后的改革奠定基礎。 [作者為中央黨校(國家行政學院)教授]常州格力加盟
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